CPO : Les prélèvements obligatoires sur le capital des ménages

Rapport CPO sur les prélèvements obligatoires sur le capital des ménages

Le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) dit avoir vérifié si le système de prélèvements obligatoires sur le capital des ménages est cohérent au regard des objectifs qu'il poursuit.

Jusqu'au 31 décembre 2017, il existait six impôts principaux prélevés sur la détention de patrimoine (taxe foncière et impôt de solidarité sur la fortune), sur la perception des revenus qu'il génère (impôt sur le revenu et prélèvements sociaux) ainsi que sur sa transmission (droits de mutation), explique le CPO dans ce rapport. Leur rendement budgétaire s'est élevé à 80 milliards d’euros en 2016, soit 3,6 % du PIB (produit intérieur brut), un niveau élevé en Europe, en hausse de 0,6 point de PIB par rapport à 2006.

Six prélèvements centrés sur la détention du patrimoine

La France est l'un des États de l'Union européenne dans lequel les prélèvements sur le capital sont les plus élevés. Les prélèvements sur le stock de capital s'élèvent à 4,3 % du PIB pour les seuls ménages, contre une moyenne européenne de 2,8 %. Ceux sur les revenus du patrimoine atteignent 1,8 % du PIB, la moyenne européenne étant de 1,1 %.

Les prélèvements portant sur les revenus du capital représentent 40 % du total, contre 31 % pour la détention et 29 % pour la transmission. Entre 2006 et 2016, la part des prélèvements sur les revenus du capital et la transmission a diminué, au profit de celle des prélèvements sur la détention. Les deux tiers des prélèvements sur le capital des ménages portent sur l'assiette immobilière.

Près d'un quart des prélèvements sur le capital des ménages finance la sécurité sociale, les trois quarts restants servent à financer, à parts à peu près égales, les dépenses de l'État et celles des collectivités territoriales. La part affectée aux collectivités territoriales a augmenté depuis 10 ans, principalement sous l'effet de la hausse de la taxe foncière.

Le patrimoine détenu à l'étranger par les résidents n'échappe pas à l'impôt, pas plus que celui détenu en France par des non-résidents qui fait l'objet de règles fiscales spécifiques pour rendre attractif l'investissement financier, mais leur complexité et leur instabilité est « susceptible de nuire à l'attractivité du territoire français pour les placements étrangers ».

Des enjeux économiques et sociaux non pris en compte par le système de prélèvements

La France partage avec ses voisins certaines modalités de taxation (bases foncières anciennes, régime fiscal favorable pour les transmissions d'entreprise par exemple) mais présente de nombreuses spécificités. Jusqu'en 2017 inclus, notre pays s'est singularisé par ses modalités d'imposition des revenus du capital des ménages : pour les revenus mobiliers, ont coexisté une imposition proportionnelle (prélèvements sociaux) et une imposition progressive au barème de l'impôt sur le revenu (IR).

La fiscalité est largement conçue pour orienter l'épargne des ménages. Les dépenses fiscales et sociales associées aux prélèvements sur le capital représentent un coût de 21 Md€ par an et vont à l'encontre du modèle d'imposition à assiettes larges et à taux bas. L'ensemble forme un système de prélèvements « complexe et sans logique explicite car les objectifs poursuivis sont nombreux et parfois contradictoires ».

Ainsi, relève le CPO, la fiscalité est plus favorable à l'épargne non risquée, notamment l'épargne réglementée, qu'à l'épargne risquée. La détention immobilière est imposée sur la base de deux assiettes différentes. La différence de traitement fiscal entre la location nue et la location meublée non professionnelle crée une distorsion. Les dispositifs fiscaux n'ont pas tous démontré leur efficacité économique. La fiscalité encourage le propriétaire-occupant, sans justification économique évidente. Les régimes dérogatoires d'investissement locatif créent des effets d'aubaine. Les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) portant sur les transactions immobilières peuvent favoriser des phénomènes de rétention.

Le système de prélèvements sur le capital est globalement progressif grâce à une imposition des revenus du capital au barème de l'IR et à l'ISF. En revanche, il ne parvient pas à s'ajuster à la croissance du patrimoine dans l'économie, ni à suivre les évolutions sociales et démographiques.

Les recommandations formulées par le CPO

Afin d'aboutir à un système d'imposition reposant sur des assiettes larges et des taux modérés et neutres entre actifs, tout en maintenant la progressivité d'ensemble, le CPO formule dix orientations classées autour des quatre axes : veiller à la prévisibilité des règles fiscales, améliorer la cohérence économique des prélèvements obligatoires sur le capital immobilier par l’allégement des DMTO, favoriser une plus grande neutralité fiscale en supprimant tous les régimes dérogatoires, adapter le régime des transmissions aux évolutions de la société (favoriser les donations aux jeunes générations, dispositifs propres à atténuer la dynamique de concentration du capital et adaptation du traitement fiscal des transmissions à l'enfant du conjoint dans les familles recomposées).