Le titre II du projet de loi est intitulé trompeusement « Simplifier la procédure civile ». Si certaines dispositions simplifieront effectivement la procédure actuelle, la plupart tendent en réalité à assécher les contentieux en restreignant l'accès au juge et en dissuadant, par tous les moyens, y compris financiers, le justiciable de s'adresser à lui.

Plutôt que de donner à la justice les moyens de fonctionner correctement en alignant ses moyens sur ceux dont disposent les institutions judiciaires des autres grandes démocraties européennes, le choix du Gouvernement a manifestement été de maintenir notre système judiciaire dans l'état de pénurie qui est le sien et de restreindre la réponse judiciaire aux besoins de justice exprimés par les justiciables.

Ce projet de loi dessine une justice qui demeure pauvre à l'usage des plus riches et exclut ceux dont les revenus bien que faibles sont supérieurs aux plafonds de l'AJ ainsi que ceux qui, pour des raisons diverses, n'ont pas accès aux moyens informatiques.

L'USM a procédé à l'analyse des dispositions de ce projet en présentant d'abord celles qui suscitent son opposition, ensuite celles qui nécessitent d'être amendées et enfin celles qui peuvent être approuvées.

I - Les dispositions auxquelles l'USM est opposée

A. Élargir le domaine de la tentative de résolution amiable préalable à la saisine de la juridiction obligatoire (article 2)

Le recours préalable obligatoire à la conciliation instauré pour les procédures introduites par voie de déclaration par la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice de XXI^e siècle est étendu, à peine d'irrecevabilité, à la saisine du TGI, sauf exceptions limitativement énumérées.

L'article 2 supprime parallèlement l'interdiction faite au JAF de déléguer son pouvoir de conciliation, conséquence de la suppression de l'audience de conciliation elle-même.

L'USM peine à voir une quelconque cohérence dans ses dispositions, sauf la volonté de limiter par tous les moyens l'accès au juge et de réduire sa charge plutôt que de lui donner les moyens de rendre une justice de qualité dans des délais raisonnables.

Alors que tous les JAF connaissent l'importance et l'intérêt de la tentative de conciliation pour faire prendre conscience aux époux des conséquences de la procédure de divorce et de la nécessité pour eux de s'accorder sur ce qu'exige l'intérêt des enfants mineurs, l'audience de conciliation est supprimée.

Parallèlement, dans les autres contentieux, la saisine du TGI doit être précédée à peine d'irrecevabilité relevée d'office d'une tentative de conciliation menée par un conciliateur.

Si l'USM est favorable au développement des modes alternatifs de règlement des différends (MARD), cette disposition interroge, alors qu'aucun bilan n'a été dressé de la réforme introduite par la loi du 8 novembre 2016 qui a rendu obligatoire un préalable de conciliation pour les seules actions introduites par voie de déclaration devant le tribunal d'instance.

B. Étendre la représentation obligatoire (article 4)

L'article 4 étend la représentation obligatoire par avocat :

• devant le tribunal paritaire des baux ruraux,
• devant le juge de l'exécution sauf en matière d'expulsion et pour les demandes ayant leur origine dans une créance qui n'excède pas un montant qui sera défini par décret,
• en matière de contentieux douanier au civil,
• en appel en matière de sécurité sociale et d'aide sociale.

En outre, en fonction du plafond qui sera défini par décret en CE, certaines affaires qui relevaient de la compétence des tribunaux d'instance supprimés seront également soumises à la procédure avec représentation obligatoire par avocat.

L'extension du champ de la représentation obligatoire ne facilitera en rien l'accès au juge et ne simplifiera pas la procédure. Au contraire, elle interdira l'accès au juge à toute une partie de la population dont les ressources sont supérieures au plafond de l'AJ, mais insuffisantes pour exposer des honoraires d'avocat.

Si la complexité du droit peut justifier que soit encouragé le recours à un avocat, l'obligation d'y recourir est indéfendable en matière de baux ruraux, ou les parties ont la faculté de se faire assister par un membre d'une organisation professionnelle agricole parfaitement au fait du droit rural et pour les litiges qui relèvent actuellement des tribunaux d'instance.

En outre, la représentation obligatoire étendue en appel à la matière très technique de la sécurité sociale imposera aux caisses d'assurance maladie un coût supplémentaire qui sera répercuté sur les usagers et privera la juridiction d'un éclairage technique fort utile facilité par la souplesse de la procédure orale.

Imposer aux parties d'exposer des honoraires d'avocat supérieurs à 2 000 € pour recouvrer une créance de 5 à 10 000 € est particulièrement choquant.

L'augmentation du champ de la représentation obligatoire aura pour corollaire inévitable l'augmentation du taux de défaillance des défendeurs, ce qui est évidemment plus que regrettable. Si l'on se place sous l'angle de l'intérêt du justiciable qui doit primer, il n'est pas besoin d'insister sur l'effet désastreux de cette proposition.

Il est préférable de laisser les parties accéder au juge, même si la règle de droit est complexe plutôt que de le lui interdire sous ce seul prétexte.

C. Expérimentation de la déjudiciarisation de la révision des pensions alimentaires

L'article 6 prévoit d'habiliter le Gouvernement à expérimenter une déjudiciarisation de la révision des pensions alimentaires. La délivrance des titres exécutoires portant sur la modification du montant de la contribution à l'entretien et l'éducation des enfants mineurs sera confiée à une autorité ou un organisme soumis au contrôle de l'État, qui appliquera un barème indicatif. Un recours au juge judiciaire sera organisé en cas de contestation du titre.

L'USM n'est pas favorable à cette disposition. La fixation du montant de la contribution à l'entretien des enfants mineurs est difficilement détachable du contexte général, c'est à dire du lieu de la résidence de l'enfant et de ses modalités de vie. En outre, trancher un litige entre les parties, arbitrer le montant d'une pension rentre pleinement dans l'office du juge. Celui-ci doit bénéficier d'une équipe autour de lui pour l'aider à traiter efficacement et rapidement ce type de contentieux de masse, mais le pouvoir de juger ne doit pas être transféré à une autorité qui ne présente pas les garanties d'indépendance du juge judiciaire.

D. Suppression de la requête en divorce

L’article 11 supprime la phase de tentative de conciliation. Si une des parties le demande, les mesures provisoires pourront être prises dans le cadre de la mise en état.

L'USM est en complet désaccord avec cette disposition ainsi qu'il a été exposé plus haut. Tous les JAF ont pu constater l'utilité de cette audience pour parvenir à des solutions consensuelles et conformes à l'intérêt des enfants mineurs. Cette audience est la seule rencontre des époux avec leur juge et permet de rapprocher les parties sur les conséquences de la rupture et de dégonfler les conflits.

La supprimer révèle le choix délibéré de la ministre de sacrifier l'intérêt des justiciables plutôt que de donner à la justice les moyens de fonctionner correctement.

L'article 233 du code civil est modifié pour permettre l'acceptation du principe de la rupture du mariage par acte sous signature privée contresigné par avocats. Cette disposition marque l'avancée de la procédure participative vivement souhaitée par les avocats.

E. Création d'une juridiction nationale de traitement dématérialisé des injonctions de payer

L'article 13 confie à un TGI spécialement désigné le traitement des injonctions de payer et des demandes faites en application du règlement européen instituant une procédure européenne d'injonction de payer.

Ce tribunal connaîtra sans audience des oppositions lorsqu'elles tendront exclusivement à l'obtention de délais de paiement.

Outre que l'on peut sérieusement s'interroger sur l'attractivité d'une telle juridiction, l'injonction de payer doit demeurer un contentieux de proximité afin de permettre le traitement de l'opposition au plus près du justiciable.

Autant il peut être pertinent de spécialiser au niveau national le traitement des contentieux rares et complexes, autant l'injonction de payer qui traite des contentieux de masse et du quotidien ne justifie en rien un traitement au niveau national, étant observé que le traitement automatisé peut tout aussi bien s'effectuer au niveau du tribunal compétent.

La suppression de la fonction spécialisée de juge d'instance aura un effet désastreux sur le traitement des injonctions de payer notamment en matière de droit de la consommation. L'idée du ministère est en effet de constituer un service composé de peu de magistrats et d'une vingtaine de greffiers. Ce serait ces derniers qui traiteraient les requêtes en injonction de payer.

Le droit de la consommation est un droit technique et les juges d'instance qui le pratiquent régulièrement relèvent les moyens d'ordre public tels que la déchéance du droit aux intérêts quand elle est encourue. Le traitement des IP au niveau national ne permettra pas, compte tenu du volume des requêtes et du personnel affecté à son traitement, un contrôle aussi efficace que celui actuellement exercé par les juges d'instance.

F. Les régimes matrimoniaux

L'article 7 supprime le délai de 2 ans durant lequel les époux ne peuvent modifier leur régime matrimonial.

Au motif que l'homologation allonge la procédure, ce même article supprime l'obligation de soumettre à l'homologation l'acte notarié lorsque l'un des époux a des enfants mineurs. Le notaire pourra, sous le régime de l'administration légale, saisir le juge des tutelles dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article 387-3 du code civil.

Si l'USM n'a pas d’observations sur la disposition supprimant le délai de 2 ans, elle est tout à fait opposée à la suppression de l'homologation requise en présence d'enfants mineurs. Cette phase obligatoire a, à elle seule, un effet vertueux et décourage les velléités de léser les intérêts des enfants mineurs issus d'une précédente union, même si les rejets d'homologation sont rares.

Au demeurant, le simple fait qu'il y ait des refus d'homologation justifie la nécessité de maintenir ce contrôle systématique en présence d'enfants mineurs.

G. Certaines dispositions allégeant le contrôle a priori du juge des tutelles pour les actes de gestion patrimoniale

L'article 8 limite l'intervention du juge des tutelles pour autoriser le partage auquel est appelé un absent au cas d’opposition d'intérêt entre le représentant et l'absent.

L'autorisation du juge des tutelles pour le partage à l'égard d'une personne protégée n'est plus nécessaire qu'en cas d'opposition d'intérêt avec la personne chargée de la mesure de protection et à défaut d'autorisation du conseil de famille.

L'allègement du contrôle en matière de partage favorisera des abus que le maintien de l’intervention du juge aurait permis d'éviter.

H. Déjudiciariser la vente forcée de l'immeuble en cas de saisie immobilière

L'article 9 du projet initial habilitait le Gouvernement à modifier par ordonnance les dispositions du Livre III du code des procédures civiles d'exécution relatives à la saisie immobilière afin de confier à des officiers publics et ministériels la réception des enchères en cas de vente par adjudication effectuée en application de l'article L. 322-1 du code des procédures civiles d'exécution, d'améliorer et simplifier la procédure de saisie immobilière, notamment en rationalisant l'exercice des recours intermédiaires et de garantir la vente au meilleur prix.

Cette disposition ne figure plus dans le projet soumis au comité technique ministériel.

L'USM y était opposée pour les motifs suivants :

La réforme de la saisie immobilière, entrée en vigueur le 1er janvier 2007, a considérablement modifié cette mesure d’exécution, notamment en impartissant au créancier poursuivant des délais rigoureux destinés à permettre rapidement la vente du bien saisi. Cette réforme a donné à cette procédure une articulation cohérente.

La Cour de cassation, dans ses rapports 2015 et 2016 s'est bornée à souligner les effets néfastes de l’article R. 321-20 du code des procédures civiles d’exécution lequel dispose que le commandement de payer valant saisie immobilière cesse de plein droit de produire effet si, dans les deux ans de sa publication au fichier immobilier, il n’a pas été mentionné en marge de cette publication un jugement constatant la vente du bien saisi.

On peut lire dans le rapport 2016 : Le Rapport 2015 47 soulignait qu’il apparaissait nécessaire d’en neutraliser les effets néfastes sur le déroulement de la procédure de la saisie immobilière, à tout le moins en en allongeant la durée, pour la porter de deux à cinq ans, correspondant au délai de droit commun de la prescription. La péremption du commandement apparaît en effet comme la source d’un contentieux stérile, la prorogation des effets du commandement s’imposant chaque fois que la procédure demeure en cours et la sanction de l’ensemble des délais de la procédure de saisie immobilière par la caducité permettant seule d’exclure les retards injustifiés dans la conduite de cette procédure.

Ce rapport ne contient pas, par contre et sauf erreur, de préconisation visant à confier à des officiers publics et ministériels la réception des enchères.

Cette scission de la procédure lui fera perdre son homogénéité et en retardera l'issue, sans gain de temps conséquent pour le juge de l'exécution.

Cette mesure entraînera évidemment des frais importants qui viendront s'imputer le prix de vente. Si le but de cette réforme est d'obtenir le meilleur prix y compris par l'organisation de vente en ligne, l'USM s'interroge sur les raisons pour lesquelles le ministère n'envisage de modifier les règles de publicité et de doter les tribunaux des matériels adéquats.

II - Les dispositions qui doivent être amendées

A. Règlement des litiges sans audience et règlement des petits litiges par voie dématérialisée

L'article 12 prévoit que, devant le tribunal de grande instance, la procédure peut, avec l'accord des parties, se dérouler sans audience.

L'article 12 instaure également, avec l'accord des parties, une procédure dématérialisée pour les demandes en paiement d'une somme n'excédant pas un montant défini par décret en CE. Cette procédure se déroule sans audience.

« Toutefois le tribunal peut décider de tenir une audience s'il estime qu'il n'est pas possible de rendre une décision au regard des preuves écrites ou si l'une des parties en fait la demande. Le tribunal peut, par décision spécialement motivée, rejeter cette demande s'il estime que, compte tenu des circonstances de l'espèce, une audience n'est pas nécessaire pour garantir le déroulement équitable de la procédure. Le refus de tenir une audience ne peut être contesté indépendamment du jugement sur le fond. »

La rédaction de cet article 12 ne présente pas les garanties de rigueur attendues d'un texte législatif.

En effet, après avoir posé l'exigence de l'accord des parties pour recourir à la procédure sans audience, l'article 3-2 dispose, au 3ème alinéa, que le juge peut rejeter la demande de l'une des parties tendant à l'organisation d'une audience s'il estime que celle-ci n'est pas nécessaire.

Pour l'USM, le principe est que les parties doivent avoir accès au juge si elles le demandent.

L'USM n'approuve le traitement des litiges sans audience et le règlement des petits litiges par voie dématérialisée qui permettent, dans les litiges simples, d'éviter d'appeler à l'audience des affaires dans lesquelles les observations orales n'apportent pas a priori de plus-values, qu'autant que deux conditions sont réunies :

• l'accord des parties,
• la faculté pour le juge de renvoyer en audience les affaires dans lesquelles il estime devoir recueillir les observations des parties ou de leurs conseils.

B. Sécuriser le cadre juridique de l'offre en ligne de résolution amiable des différends

L'article 3 impose aux personnes proposant un service en ligne fournissant des prestations d'aide à la résolution amiable des différends le respect des obligations relatives à la protection des données à caractère personnel et de confidentialité.

Ces services en ligne peuvent faire l'objet d'une certification par un organisme accrédité.

L'USM déplore que l'État délègue à des organismes qui pourront être privés l'accréditation des services en ligne, s'exposant ainsi à des dérives qu'Il ne pourra anticiper alors que la justice doit garder le contrôle et la main sur ces services.

C. Les actes de notoriété, le recueil du consentement en matière de PMA

L'article 5 confie aux notaires les actes de notoriété constatant la possession d'état en matière de filiation ainsi que les actes de notoriété destinés à suppléer à l'impossibilité de se procurer des expéditions des actes de l'état civil dont les originaux ont été détruits ou ont disparu par suite d'un sinistre ou de faits de guerre.

Le recueil du consentement en matière de PMA est également confié aux notaires.

Si ces tâches ne ressortent pas forcément de l'office du juge, leur transfert aux notaires aura pour compétence de rendre ces actes payants. Il aurait été préférable de transférer la rédaction de ces actes et le recueil du consentement aux directeurs de greffe.

D. Modernisation de la délivrance des apostilles

L'article 10 prévoit également l'habilitation du Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance les mesures nécessaires pour simplifier et moderniser les modalités de délivrance des apostilles et des légalisations et, à cette fin, à déléguer totalement ou partiellement l'accomplissement de ces formalités à des officiers publics ou ministériels ou à toute autre autorité ou organisme soumis à un contrôle de l'État.

L'USM sera particulièrement vigilante sur les modalités de délégations qui seront déterminées et sur le choix des autorités délégataires.

E. Contrôle des comptes de gestion

L'article 16 pose le principe que les comptes sont vérifiés et approuvés annuellement par le subrogé tuteur lorsqu'il en a été nommé un ou par le conseil de famille lorsqu’il est fait application de l'article 457 du code civil. En cas de difficulté ou de refus de signature, le juge statue sur la conformité des comptes à la requête de l'une des personnes chargées de la mesure de protection.

Par dérogation à ce principe, lorsque l'importance et la composition du patrimoine le justifient, le juge désigne, dès réception de l'inventaire et du budget prévisionnel, une personne qualifiée chargée de la vérification et de l'approbation des comptes dans des conditions fixées par décret en CE. Il en va de même en l'absence de désignation d'un subrogé tuteur, d'un co-tuteur ou d'un conseil de famille.

La possibilité de dispenser le tuteur de soumettre les comptes à approbation est étendue aux mesures confiées à des professionnels. Lorsque la tutelle n'a pas été confiée à un mandataire judiciaire, le juge peut également dispenser le tuteur d'établir le compte de gestion.

En cas de retard dans la remise de l'inventaire, le juge pourra désigner un technicien pour y procéder aux frais du tuteur outre la possibilité de le condamner à une amende civile.

Le constat général est que jamais les moyens n'ont été donnés aux juges des tutelles et aux directeurs de greffe pour assurer le contrôle qui leur était dévolu par la loi.

Ces dispositions déchargeront certes de cette tâche chronophage les directeurs de greffe mais elles aboutiront en réalité, dans bien des cas, à une absence de contrôle effectif des comptes.

L'USM dénonce une hypocrisie majeure du ministère qui n'hésite pas à écrire dans l'exposé des motifs : « l'obligation pour les tuteurs professionnels d'établir des comptes annuels est maintenue, afin de permettre l'exercice par le juge de son pouvoir de surveillance et de contrôle à tout moment, puisque sa responsabilité sans faute demeure engagée de ce fait aux côtés de la responsabilité professionnelle voire pénale, de la personne chargée du contrôle. »

Ainsi, cyniquement le ministère qui fait siennes les critiques de la Cour des comptes et du Défenseur des droits qui font le constat de l'impossibilité pour les juges des tutelles et les directeurs de greffe d'exercer, à moyens constants, un contrôle effectif des comptes de gestion, maintient l'obligation pour les tuteurs professionnels d'établir ces comptes afin de permettre l'engagement de la responsabilité du juge des tutelles.

III - Les dispositions qui peuvent être approuvées

A. Généraliser le pouvoir d'injonction du juge de rencontrer un médiateur

L'article 2 généralise également le pouvoir d'injonction du juge de rencontrer un médiateur, en tout état de la procédure, y compris en référé.

L'USM est favorable à cette possibilité ouverte au juge qui l'utilisera en fonction des chances de succès de la médiation et des intérêts en présence.

B. L'allègement du contrôle a priori du juge des tutelles pour certains actes de gestion patrimoniale

L'article 8 autorise le tuteur, sous sa propre responsabilité et avec l'autorisation du conseil de famille, lorsqu'il en a été désigné un, à inclure dans les frais de gestion la rémunération des administrateurs particuliers dont il demande le concours. Il autorise le tuteur dans les mêmes conditions à conclure un contrat avec un tiers pour la gestion des valeurs mobilières et instruments financiers de la personne protégée.

Le tuteur pourra accepter purement et simplement une succession échue si l'actif dépasse manifestement le passif, après recueil d'une attestation du notaire chargé de la liquidation de la succession.

Ces simplifications sont les bienvenues.

C. Saisie des rémunérations

L'article 9 prévoit également l'habilitation du Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance les mesures nécessaires pour transférer à la Caisse des dépôts et consignations la charge de recevoir, gérer et répartir entre les créanciers saisissants les sommes versées par les tiers saisis au titre des rémunérations du travail et de recevoir des parties les sommes dont le tribunal de grande instance a ordonné la consignation dans le cadre d'une expertise.

L'USM approuve ces dispositions qui déchargeront les greffes de tâches qui ne ressortent pas de leur cœur de métier et de leurs compétences.

D. La consécration dans la loi du principe de la légalisation des actes publics

L'article 10 dispose également que, sauf engagement international contraire, tout acte public établi par une autorité étrangère et destiné à être produit en France, doit être légalisé pour y produire effet.

L'USM approuve cette disposition.

E. La fin de l'obligation pour le parquet d'émettre un avis dans les procédures de changement irrégulier d'usage d'un local d'habitation

L'article 10 décharge le parquet de l'obligation de prendre des conclusions dans les procédures tendant à sanctionner les changements irréguliers d'usage de locaux d'habitation.

L'USM approuve cette modification.

F. Harmonisation des procédures « en la forme des référés »

L'article 14 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires modifier les dispositions relatives aux procédures « en la forme des référés » et pour en harmoniser le traitement.

L'USM ne peut qu'approuver cette intention dont elle surveillera la mise en œuvre.

G. Majeurs protégés

L'article 15 permet au juge de prononcer une mesure de protection à l'égard d'un majeur lorsque les conditions de l’habilitation familiale ne sont pas réunies, ce qu'il ne peut pas faire actuellement sauf s'il est saisi par le parent ou par les requérants. Il prévoit que la désignation d'une personne habilitée est également possible à l'issue de l'instruction d'une requête aux fins d'ouverture de protection judiciaire ou lorsque, en application de l'article 442 alinéa 3, le juge des tutelles substitue une habilitation familiale à une mesure de curatelle ou de tutelle.

Cet article modifie également la rédaction de l'article 494-1 du code civil pour aligner les cas de prononcé de l'habilitation familiale sur le régime des mesures de protection judiciaire alors qu'actuellement seules sont concernées par cet article les personnes hors d'état de manifester leur volonté.

Enfin l'article 15 étend l'habilitation familiale à l'assistance de la personne protégée, la personne habilitée apposant sa signature aux côtés de celle du majeur protégé.

L'USM approuve ces mesures de simplification.

H. Permettre l'exécution forcée par le parquet des décisions du JAF

L'article 17 modifie l'article 373-2 du code civil en y ajoutant la possibilité pour le procureur de la République de requérir directement le concours de la force publique pour faire exécuter une décision du JAF, une convention de divorce par consentement mutuel prenant la forme d'un acte sous signature privée contresigné par avocats déposé au rang des minutes d'un notaire ou d'une convention homologuée fixant les modalités d'exercice de l'autorité parentale.

Ce même article prévoit la possibilité pour le JAF, lorsqu'un parent fait délibérément obstacle à l'exécution d'une décision ou d'une convention de divorce fixant les modalités d'exercice de l'autorité parentale, de le condamner au paiement d'une amende civile qui ne peut excéder 10 000 €.

Il prévoit également la possibilité pour le JAF d'assortir d'une astreinte les mesures permettant de garantir la continuité et l'effectivité du maintien des liens de l'enfant avec chacun de ses parents.

L'USM approuve ces mesures qui ne devront toutefois être mises en œuvre qu'en dernière extrémité et après échec des procédures de médiation.